独家专访WTO总干事竞选人奥孔乔-伊韦阿拉:WTO需要一个善用 “软实力”的领导人和改革者

  作者: 杨燕青 冯迪凡 高雅

  [ 多边贸易体系也应研究规则,以应对我们所看到的新情况。以新冠肺炎疫情带来的出口限制为例:事实上,WTO的现有规则即可在短期内帮助管理现在的系统,比如说,若要实行出口限制,应提前通知其他成员方;限制应该是暂时、透明、恰如其分的;实行出口限制的国家还须在规则中说明何时会取消管制,换言之,管制必须是临时的且要广而告之。因此,在WTO的规则里面,有一些限制是可以被允许的。大家目前看到的情况是,有些成员方确实做出了通知,但也有很多成员方没有通知。 ]

  [ 中国和美国是WTO的两个非常重要的成员,也是多边贸易体系中的重量级成员。中国的贸易额几乎占了世界贸易额的四分之一,美国占据世界贸易的13%,这是两个非常重要的成员。 ]

  [ 麦肯锡做了一项研究,他们认为,即使在这样的情况下, 最多会有25%的价值链被转移,但是绝大部分的75%的价值链会继续保留,因为价值链并不像人们想象的那样容易解绑,它们非常复杂地交织在一起。 ]

  世贸组织(WTO)急需领导力,谁堪当大任?

  当下,多边谈判和仲裁功能都处于半瘫痪状态的WTO犹如“任督二脉受损”,近期各成员方甚至无法就代理总干事人选达成共识。

  在近日通过视频方式接受第一财经记者独家专访时,WTO新总干事竞选人――尼日利亚经济学家恩戈齐・奥孔乔-伊韦阿拉(Ngozi Okonjo-Iweala)指出,WTO需要一个不同的总干事,一个会使用软实力的领导人。在她看来,WTO总干事虽然没有直接权力,但可以利用其影响力和软实力主动出击来带动这个组织。WTO需要一个有新视角的改革者,一个不惧怕做出必要决定的人,而不需要的,则是一切都照旧。

  作为全球范围内优秀的经济学家、金融专家和国际发展事务专家,奥孔乔-伊韦阿拉曾两度担任尼日利亚财政部长(其中一任兼任经济统筹部长),还担任过外交部长,以及世界银行常务副行长,目前她担任全球疫苗免疫联盟(Gavi)理事会主席。作为本次被外界最为看好的两位非洲候选人之一,长期担任部级官员和国际组织高级官员的经验赋予了她在全球大国之间斡旋的能力,以及面对挑战主动出击的自信。“你得找一个能够积极行动、去解决问题的总干事,否则WTO会变得失去作用”,她告诉第一财经。当被问及如何应对中美之间针对贸易的不同观点时,她将自己形容为“诚实的中间人(an honest broker)”,以及“坚定的多边主义拥护者”。

  在采访中,奥孔乔-伊韦阿拉对第一财经表示,WTO面对的挑战包括已经瘫痪的争端解决机制、需要加强的透明度和通知规则,以及秘书处建设等等。针对如何解决上诉机构停摆以及说服美方、如何协调贸易大国之间分歧、如何看待诸边与多边主义之争、如何展望疫情对全球贸易的影响、如何评判补贴和国有企业等重大问题一一坦率作答。

  1 领导WTO的关键不是贸易技术细节

  第一财经:你是WTO下一任总干事的热门人选之一。为什么你认为自己是目前领导WTO的最佳人选?如能领导WTO,你希望实现的愿景是什么?

  奥孔乔-伊韦阿拉:我是坚定的多边主义拥护者。多边贸易体系在本世纪的全球发展中发挥了重要的作用,包括对世界大国,比如中国和美国,都有积极影响。贸易已经帮助数百万人摆脱了贫困,未来它仍可以发挥这样的作用。WTO是一个多边组织,是多边贸易体系规则的守护者,因而我认为WTO是最重要的多边组织之一。我深信贸易是可以改善民生的工具,这也是为什么当我的祖国(尼日利亚)和总统布哈里提名我去竞选总干事职位时,我感到非常荣幸。

  为什么我认为自己是最佳候选人呢?WTO正面临着一些非常严峻的挑战,我可以这样说,这个组织正处于半瘫痪状态。WTO正处在一个十字路口,需要选择一个可以去引领去担当的总干事,一个能够帮助突破挑战的领导人,能够与成员合作,使WTO回到其原有位置上,即一个首要的多边机构。

  WTO首先要面对的挑战包括已经瘫痪的争端解决机制。WTO规则也需要更新以适应21世纪的事务,比如说贸易在应对新冠疫情和后新冠疫情时代应该发挥的作用,在新冠肺炎疫情中无比重要的数字经济,还有绿色经济、妇女和贸易以及中小微企业和贸易等问题――这些都是WTO需要更新规则的、新的重要领域。我非常关注中小微企业和妇女,因为这些都是在世界贸易中被边缘化的群体。多边贸易体系应该是包容的,WTO应该有涵盖这些领域的规则。

  其次,透明度和通知规则需要得到加强。各国改变其贸易制度时需要提前通知并保持透明度,因为这对世界商业来说至关重要,如果企业们不清楚变化将来临,就无法提前计划,而不确定性会增加交易成本。此外,还需加强秘书处的建设。秘书处需要得到加强,以更好地对成员的谈判提供支持,并在分析、执行和监测上提供帮助。

  以上是我认为WTO面临的关键挑战,应对这些挑战需要领导力。而看看我的资历和职业生涯,你就会发现我兼备领导力和推行改革的能力。我有推进改革的经验,不管是在世界银行的25年之中,还是作为尼日利亚任职时间最久的财政部长和经济统筹部长及第一位女外长时,我都是以推进改革而闻名的。我出版了两本关于我所施行的改革的书。

  所以,WTO需要一个有新视角的改革者,一个不惧怕做出必要决定的领导人,而不需要的是一切都照旧,按部就班。如果挑选那些在做事时一切照旧的人,将无法推动这个组织的前进。

  领导WTO的最关键能力不是关于贸易的技术细节。因为倘若如此,WTO已经拥有那么多具备技术知识的专业人才,整个秘书处的技术官员都可以胜任这个工作,现在出现的问题早就可以解决了。

  WTO需要一个不同的总干事,一个会使用软实力的领导人:WTO的总干事虽然没有直接权力,但可以利用其影响力和软实力主动出击来带动这个组织。

  另外,我认为自己是一个“诚实的中间人(an honest broker)”,这是我想说的关于我胜任总干事的另一个特质,我会是一位斡旋在所有大国之间的坦诚的中间人,我认为这一点很重要。

  同时,我在国际多边机构中有丰富的工作经验,可以把WTO和其他多边机构联系起来,以争取资源支持各成员和国家,这是其他候选人无法做到的。

  最后,我现在正作为非洲联盟特使,负责为应对新冠肺炎疫情筹集资金,正在处理我们这个时代最重要的问题之一。新冠肺炎疫情时代的贸易规则应该是什么?WTO应及时跟进规则,因为很多国家对医疗用品和设备的出口以及对人员出行都施加了限制措施,导致很多国家无法直接获得这些物资。WTO需要就这些问题制定相应规则。而这就是我正在努力做的工作,我认为WTO需要像我这样具有当代技能的人。

  2 若获选上任,将优先“四大要务”

  第一财经:如获选上任,你的优先事项是哪些?又将采取怎样的次序(Sequencing)策略?

  奥孔乔-伊韦阿拉:如果我被任命为总干事,明年的第12届WTO部长级会议(MC12)会是我最优先的事项。因为这是WTO下一个重大决策的会议,定在明年6月于哈萨克斯坦举行。为什么这很重要呢?我认为,WTO需要一些能掀起波澜、改变其形象之举,因此要有一个非常主动且有能量的总干事来确保这次部长级会议能够取得一些具体成果。

  我举个例子,现在WTO正在进行渔业补贴的谈判。这是一个多边谈判,是WTO应该做的事情,所有成员都参与其中。如果各方能在年底前成功完成这些谈判,就可以把它带到第12届部长级会议上,作为一个具体的成果。

  第二,在部长级会议上,我会提出在新冠肺炎疫情下贸易规则的议题。为什么这很关键?因为对于这种大流行病来说,在每个人都平安之前,没有人是完全平安的;在每个国家都安全之前,没有一个国家是完全安全的,因为我们之间紧密联系。所以我们必须要有贸易规则,为大家能够获取所需的医疗用品包括疫苗提供便利。这将是我的第二个优先事项。

  第三,我会在第12届部长级会议上提出争端解决机制的问题,因为它目前处于瘫痪状态。如果没有一个可以提出和解决争端的地方,就不可能有一个基于规则的制度。我并不指望一次会议能够解决争端解决制度面临的所有问题,但我期望各国能就解决问题的方向以及工作方案和计划达成共识,向世界表明,我们有一条让WTO恢复活力的路径,并且可以在可预见的时间表内得以落实。

  最后,我也将把农业问题带到部长级会议上。在农业谈判中,有许多问题是很复杂的。所以我并不期望在这方面很快得出结论,我只是想就一两个可以达成共识的农业领域事宜制定相应的工作方案。

  3 在大国间充当“诚实的中间人”

  第一财经:当前一些贸易大国对贸易的看法并不一致,例如中美之间。如何解决这个问题?

  奥孔乔-伊韦阿拉:中国和美国是WTO的两个非常重要的成员,也是多边贸易体系中的重量级成员。中国的贸易额几乎占了世界贸易额的四分之一,美国占据世界贸易的13%,这是两个非常重要的成员。

  首先,我想我们应该把现在两国之间的其他问题和贸易问题尽量分开。很多时候所有的问题都被混淆在一个篮子里了,我认为我们应该把贸易问题分离出来。我不能假装我是可以帮助解决一切政治问题的人,很多这些问题显然不属于贸易领域,超出了我的工作范围。我的关注焦点是WTO和贸易问题,当然我充分意识到贸易问题所处的大环境。

  在WTO和贸易问题上,我可以做一个“诚实的中间人”,一个客观的第三方,可以帮助在两国之间平衡和沟通,解决问题。而突破分歧和建立信任的方法就是尽量不要把注意力放在大的分歧和问题上。我们是不是也可以关注一下两个国家之间的共识?包括美国和中国在内的许多成员也都在围绕着渔业补贴这同一个主题进行谈判。这就意味着,有的时候两国可以围绕某一个问题走到一起。

  在我30多年的职业生涯中,我和中美两个国家都建立了长期的关系,在我担任尼日利亚财政部长期间,我也有幸与两国合作。我曾与中国谈判,促成中国为尼日利亚非常重要的基础设施提供资金贷款,我也与美国有过多年的交往。我希望利用这些平台,与围绕WTO发展能够做出决策的政策制定者对话,建立信心和信任。我会关注具体的细节,认真倾听每一个国家的声音,做两国之间的桥梁。我坚信需要认真倾听每一方的声音,了解他们为什么要采取这样的立场,然后思考能做什么来推动一个双方都能接受的解决方案。

  4 相较诸边,多边最好

  第一财经:目前WTO下电子商务和数字贸易的谈判采取了诸边(Plurilateral)谈判方式。渔业和农业的谈判是通过多边(Multilateral)平台进行的,分属不同渠道。如何看待多边渠道和诸边渠道的重要性?

  奥孔乔-伊韦阿拉:我认为,多边办法是最好的,因为它使每一个成员都有机会作出权衡,并根据其他成员的发展阶段与他们讨论适当的权利和义务。涉及所有成员的多边渠道是最好的。当所有成员参与时,交易成本也随之降低了。所以,这是我们希望拥有的体系。但是,如果有特殊的原因导致多边体系陷入僵局,无法前进,当诸边体系有助于推动讨论时,我们不应阻止。

  而且,还将有最惠国协议(MFN)发挥作用。如果诸边渠道拥有最惠国待遇,那会非常棒。这意味着,无论在诸边协议中达成什么,所有成员方都可以受益。在这种情况下,最后可以从诸边变成多边,其他国家可以加入,它们可以拥有最惠国待遇。

  至于电子商务,在新冠肺炎疫情之前就已趋势明显,现在疫情更加速了数字经济的普及。我相信电子商务将会持续,并成为未来的浪潮。不过,如果看一下电子商务和数字贸易的诸边谈判名单,你会发现很多发展中国家都不在其上,很多最不发达国家也都没有参加。在我看来,这是一个问题。

  所以我想问:电子商务和数字贸易如此重要,为什么他们不参加这些谈判?当你与这些成员交谈时,他们会说“我们很犹豫,因为数字鸿沟的存在,我们也没有一些国家拥有的基础设施”。

  我们能做什么来解决这个问题?我们能做些什么来恢复这些成员的信心,以便他们能够加入、我们也能够转向多边平台呢?在此方面,我们需要援引马拉喀什决定( Marrakesh decision),以加强多边机构之间的合作。这是我们需要在更大范围的多边体系中看到WTO作用的地方。而这一点现在没有做到。

  这也是我有比较优势的地方。我可以立即与世界银行以及其他多边机构交谈,(我的前)同事遍布世界银行、国际货币基金组织、亚洲基础设施银行、亚洲开发银行以及非洲开发银行等。我可以把这些机构都聚集在一起,告诉他们,“一些世贸组织的成员存在数字鸿沟的问题,需要把基础设施建设到位,让我们把资源集中起来支持他们吧”。这可以向成员方表明,我们关心他们提及的事项。我们可以与多边机构加强相互合作,来解决问题,建立成员方的信心。事实上,我相信,当这些成员方看到WTO正在作出真正的努力,把多边机构聚集在一起,解决他们所谈论的问题,帮助他们建立监管框架,帮助他们投资基础设施,那么他们就会更愿意投身其中。

  5 “后疫情时期”的贸易规则

  第一财经:目前新冠肺炎疫情仍在全球蔓延,疫情中出现了许多出口管制的现象和贸易保护主义倾向,而疫情也加速了全球价值链的变迁,尤其是制造业回流(Reshoring)等等,对此未来的WTO应如何应对?

  奥孔乔-伊韦阿拉:在新冠疫情之前,已经出现了一些影响多边贸易体系的趋势。一些技术领域的因素,例如3D打印系统的出现可能会使人们更有可能摆脱现有的价值链,能够在一个地方生产,这显然会影响全球贸易。同时,全球贸易中的货物贸易增长速度下降,而服务贸易和跨境数据流的增长速度加快。因此,在贸易类型、价值链以及基于技术发展推动的方向上,都发生了变化。

  而今,随着新冠肺炎疫情的暴发,我们对于其中一些问题的审视加剧了。越来越多的保护主义措施在疫情前就已经出现,疫情加剧了恐惧与紧张。我们看到一些国家有一种倾向,就是试图把价值链带回国内,将供应链的特征从“及时”(just-in-time)转变为“安全”(just-in-case)或“本土”(just-at-home)。“安全”意味着需要储存更多的物品,这样在遇到紧急情况时就有办法应对,有更强的应变能力;“本土”就是想要将价值链转移到国内。

  我认为,世界贸易的有些危险的趋势可能会落地,世界多边贸易体系必须要应对和缓冲这种情况。将会有一些“回流(Reshoring)”的现象发生,会有朝向“安全”或“本土”的供应链转移,这是为了增强韧性并给政治家们安慰。但麦肯锡做了一项研究,他们认为,即使在这样的情况下, 最多会有25%的价值链被转移,但是绝大部分的75%的价值链会继续保留,因为价值链并不像人们想象的那样容易解绑,它们非常复杂地交织在一起。所以,想要很快解绑的话,并不是容易的事情。也就是说,虽然有一部分“回流”的现象,但仍然会有大量的供应链继续在多边贸易体系的范围内运作。

  多边贸易体系也应研究规则,以应对我们所看到的新情况。以新冠肺炎疫情带来的出口限制为例:事实上,WTO的现有规则即可在短期内帮助管理现在的系统,比如说,若要实行出口限制,应提前通知其他成员方;限制应该是暂时、透明、恰如其分的;实行出口限制的国家还须在规则中说明何时会取消管制,换言之,管制必须是临时的且要广而告之。因此,在WTO的规则里面,有一些限制是可以被允许的。大家目前看到的情况是,有些成员方确实做出了通知,但也有很多成员方没有通知。有的表明其限制是暂时的,会逐步取消对医疗用品、设备,甚至是食品的限制。

  短期来看,我会努力去确保成员方尊重这些规则。从长远来看,WTO需要一套规则,以便在大流行病期间管理贸易和供应链变动,以确保没有国家落在后面,不能养活自己,确保人道主义粮食供应,包括世界粮食计划署这样的机构有足够的供应为饥饿的难民营和其他地区提供粮食。目前出现了各种各样的根本性的问题,需要加以研究,商定和落实恰当的规则。

  第一财经:在与中国方面的交流中,在涉及补贴、市场经济地位、国有企业、公共机构等相关问题上,你若当选,会怎样推进行动?

  奥孔乔-伊韦阿拉:这是一个困难的、有争议的、微妙的问题。我认为,如果有一个坦诚的调解人,真正听取中国在这个问题上的意见,看一看事实,听一听美国和其他成员的意见,看一看WTO的规则,WTO可以做什么,不可以做什么,并试图把成员团结起来,这将非常重要。

  我们在处理WTO的事务时,首先,要清楚在这个问题上哪些是WTO范围内的,哪些是需要讨论的。重点是所有成员权利和义务是否得到了平衡。WTO关乎公平的竞争环境,这是多边贸易体系的基础。现在和未来,我都会是一名坚定的多边体系的拥护者。对我来说,这关乎世贸组织的规则。公平的竞争环境是否得到了保证? 在补贴和国有企业等所有问题上,成员之间的权利和义务的平衡是否得到了尊重?然后,在WTO的规则内,成员们会围绕这些问题中的一些进行讨论,谈谈我们能做些什么。我认为这将是最好的办法。

  同时,就WTO而言,它无权评论一个国家的经济结构,这不是WTO成立的目的。因此,你必须审视所有成员,并提出这样的问题:在贸易领域内可以处理的问题是什么?而当涉及到任何成员的经济体系的表现形式时,我们应该如何解决问题?WTO可以从贸易入手,做一个坦诚的中间人,确保每个成员的权利和义务得到平衡和尊重。

  当然我完全了解贸易和国家的经济结构和政策是相关联的。用我财政部长和发展经济学家的背景,我可以去更透彻地了解各个经济体的结构性问题,包括补贴等政策的经济根源,以及这些政策对贸易的影响。我相信对这些经济结构问题更深层次的理解能够协助各国寻求共识,解决由此引发的贸易争端。

  

(责任编辑:李佳佳 HN153)

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